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法治蓝皮书披露工业园区存在土地环保等多重问题 应从国家层面加快统一立法

由社科院近日发布的《法治蓝皮书(2014)》建议,应当从国家层面加快制定《工业园区条例》,统一界定经济开发区、高新技术产业开发区、出口加工区、保税区、保税港区、综合保税区等不同类型的工业园区,加强工业园区的有效管理,从而为工业园区贸易、投资便利化和参与国际竞争提供法律框架。

工业园区缺乏全国统一立法

蓝皮书披露,当前我国多依据省级和省级以下地方性法规、地方规章和规范性文件调整工业园区的规划、设立和管理等事项。

例如,中国对经济技术开发区、高新技术产业开发区、边境经济合作区、综合保税区、保税物流园区、物流园区等工业园区均以规范性文件而不是行政法规进行调整。自1984年中国设立第一个经济技术开发区以来,发展工业园区已经在中国经历了约30个年头,从国家层面制定《工业园区条例》已经成熟,也需要从国家层面进行顶层设计,依法进行管理。

统计口径不一致中央政策难落地

由于工业园区涉及经济技术开发区、高新技术产业开发区、边境经济合作区、出口加工区、保税区、保税港区、综合保税区、保税物流园区、物流园区、跨境工业区和自由贸易试验区等多个分类,且由国家发改委、商务部、科学技术部、海关总署等多个政府部门负责统计管理,因此很难保证统计数据的权威、统一、完整和准确性。由于统计数据的缺失,中央政府对工业园区的管理很难落实。

例如,在2003年国家发改委等政府部门根据国务院要求对省级及省级以下开发区进行清理整顿、撤销各类开发区4813个和核减开发区规划用地面积2.49万平方公里后,2012年12月,国家发改委不得不再次与国土资源部、住房和城乡建设部联合发文提出清理整改。如不及时清理,“村村点火,镇镇冒烟”的历史场景恐怕有可能再次重演。

部分工业园区空心化

蓝皮书披露,在我国不少工业园区存在“空心化”现象。比如工业园区为吸引投资和增强竞争力均采用了诸如税收、土地和资金扶持等多项政策优惠,没有规定过多的约束机制,这导致一些企业能够利用漏洞在完成登记享受优惠后就不再进行实质性直接投资,而选择在园区外进行商业活动。

此外,工业园区还容易受到所在地区经济的影响。以鄂尔多斯市为例。工业园区的开发建设与当地经济密切相关。由于鄂尔多斯市房地产经济的崩盘,工业园区受到严重影响,开工企业屈指可数,工业园区成为空架子。

工业园区违法圈地现象突出

蓝皮书披露,工业园区违规违法圈地现象在一定范围内大量存在。由于缺乏统一规划和管理,部分地方脱离实际需求,盲目建设物流园区,片面追求占地面积和投资规模。一些市场和物流企业以物流园区的名义圈占土地,行“物流园区”之名,搞“商业地产”之实,与物流园区的发展宗旨背道而驰。

据国家土地总督察办公室2013年3月发布的《国家土地督察公告》显示,地方以各种名义违规设立园区圈占土地的问题比较突出。2012年国家土地督察机构对460个开发区、工业园区规划及用地情况开展督察,发现460个园区实际规划土地面积1144.8万亩,其中不符合土地利用总体规划361.95万亩。未纳入《中国开发区四至范围公告目录(2006年版)》的园区有255个,实际规划土地面积776.25万亩,其中不符合土地利用总体规划305.55万亩。

重复建设和恶性竞争严重

蓝皮书披露,当前有些省份工业园区数量众多,再加上各个园区产业结构趋同,不可避免地引起了低水平重复建设和恶性竞争的问题,从而严重制约了这些园区的竞争力提升。蓝皮书以安徽省为例印证上述观点。根据安徽省发改委《2012年全省开发区建设发展综述》的统计,安徽省开发区数量由89家增加到175家,平均每年新增开发区超过12个,全省每个市县有1至2个省级开发区,再加上大量的乡镇工业集中区,低水平重复建设和恶性竞争问题难以避免。

部分工业园区环境保护不达标

蓝皮书披露,工业园区在规划、建设、开发和运营阶段本应都涉及环境保护,然而部分工业园区由于片面追求经济增长,不重视环境保护,造成环境问题不断出现。这些问题包括环境保护规划缺失、入园项目忽视环境影响评估、环保基础设施不配套、项目混杂造成交叉污染、环境管理缺位等。以陕西省为例。根据陕西省环境保护执法局介绍,陕西省70多个县级工业园区80%以上集中污染处理设施不到位,规划环评不到位。

加快制定《工业园区条例》

为此,蓝皮书建议,应当从国家层面加快制定《工业园区条例》,统一界定经济开发区、高新技术产业开发区、出口加工区、保税区、保税港区、综合保税区等不同类型的工业园区,加强工业园区的有效管理,从而为工业园区贸易、投资便利化和参与国际竞争提供法律框架。《工业园区条例》应对园区的规划、设立、组织管理、投资与运营和优惠待遇、统计备案等事项给予规定,在与其他法律、法规衔接基础上,内容还应包括土地、环境、财税、金融、海关、检验检疫、劳动保护以及其他能够促进工业园区可持续发展的投资激励措施等,使中央政府从实体和程序规则方面能够对工业园区建设和发展给予管理和指导。

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